Законодательство о континентальном шельфе — пути совершенствования

Авг 21, 2014
0 621

Состав законодательства, регулирующего правоотношения в сфере поисков, разведки и добычи полезных ископаемых на акваториях, находящихся под юрисдикцией РФ, достаточно объемен и включает в себя как нормы федерального законодательства, так и международно-правовые акты.

В Российской Федерации действует Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Однако в отличие от зарубежных аналогов этот Закон применим не только к отношениям, связанным с пользованием недрами, но и к осуществлению иной хозяйственной деятельности на континентальном шельфе (изучение и использование живых ресурсов, морские научные исследования и др.).

Существенный объем правовых норм, регулирующих отношения недропользования, содержится и в действующем Законе РФ «О недрах». Однако его нормы и принципы не адаптированы к специфике регулирования отношений на континентальном шельфе. Кроме того, правоприменительная практика свидетельствует, что действующее законодательство не позволяет в полной мере урегулировать весь объем правоотношений в сфере геологического изучения, поисков, разведки и добычи УВ.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существует объективная необходимость совершенствования законодательства, регулирующего правоотношения в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе.

К основным направлениям совершенствования законодательства в этой сфере относятся:

1. Разработка, обоснование и нормативное закрепление единых принципов осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами в пределах всех акваторий, находящихся под юрисдикцией РФ. Необходимость разработки единых принципов связана с тем, что в существующем законодательстве содержатся разные требования к порядку проведения работ, например, на континентальном шельфе и в территориальном море, что осложняет процедуру получения и согласования разрешительных документов, регламентирующих указанную деятельность. Представляется необходимым также, исходя из мирового опыта, законодательно закрепить максимальные размеры участков, предоставляемых в пользование.

В связи с этим следует рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия закона «О поисках, разведке и добыче полезных ископаемых на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации», в котором будут установлены общие, единые для всех акваторий принципы осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами.

2. Разработка и законодательное закрепление норм, регулирующих возможность и порядок участия иностранного капитала в проектах по освоению нефтегазовых месторождений на участках акваторий, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. Учитывая значительную капиталоемкость таких проектов, их техническую и технологическую сложность, следует предусмотреть возможность участия в них иностранного капитала, в том числе через национальную (государственную) нефтяную компанию, а также путем создания консорциумов с российскими юридическими лицами.

Норма, определяющая порядок и объем возможного участия иностранного капитала в осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами применительно к акваториям, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, должна быть закреплена в специальном законодательстве.

3. Современные тенденции развития законодательства о недрах свидетельствуют о расширении практики применения договорных отношений, в связи с чем следует разработать специальные типовые договора на пользование участками недр на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации. В таких договорах необходимо сформулировать требования к проведению работ, в том числе в части экологических и природоохранных аспектов с учетом специфики деятельности на акваториях. Проекты типовых договоров должны быть дифференцированы по таким основным критериям, как вид полезного ископаемого и вид пользования недрами.

4. Учитывая требования Федерального закона «О техническом регулировании», необходимо интенсифицировать подготовку соответствующих технических регламентов при проведении работ, связанных с пользованием участками недр на континентальном шельфе РФ.

В подготавливаемых регламентах следует обратить особое внимание на экологические и природоохранные требования (сбросы буровых отходов, возможность/невозможность осуществления отдельных видов деятельности, связанной с пользованием недрами в местах популяции промысловых рыб и животных и т.д.).

5. Уязвимость природной среды акваторий требует разработки и законодательного закрепления особых требований к осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением пользователями недр норм и требований по порядку проведения работ, связанных с пользованием недрами, включая экологическую и техническую (технологическую) составляющие.

В связи с этим необходимо дополнить существующие нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления государственного контроля и надзора, специальным разделом. Реализация этих мероприятий позволит обеспечить рациональное, экологически безопасное ведение хозяйственной деятельности при освоении минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа.

6. Совершенствование налогового законодательства, в том числе установление дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, «налоговых каникул» на этапе осуществления основных капитальных вложений, возможности применения специальных налоговых режимов (таких, как соглашения о разделе продукции, договора концессии) при осуществлении деятельности на акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации.

Сформулированные выше подходы к совершенствованию российского законодательства, регулирующего отношения, связанные с пользованием недрами на континентальном шельфе России, в том числе с учетом имеющегося зарубежного опыта, позволят создать прозрачную, качественно функционирующую систему законодательства и государственного управления указанной сферой отношений. Наличие специального законодательства, детально регулирующего порядок проведения работ на континентальном шельфе России, позволит обеспечить комплексное проведение работ, связанных с пользованием недрами.

Предложения в проект решения

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, в целях сохранения водных биологических ресурсов в условиях интенсивного освоения нефтегазовых месторождений на шельфе и внутренних водных объектах Российской Федерации необходимо:

1.Правительству Российской Федерации:

— провести анализ причин нарушений законодательства в сфере освоения природных ресурсов на континентальном шельфе и обеспечения экологической безопасности при добыче и транспортировке нефти;

— рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О недрах» в части включения в перечень государственных организаций, согласовывающих условия недропользования при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых на водных объектах, специально уполномоченный орган исполнительной власти по охране, контролю и регулированию использования водных биоресурсов и среды их обитания;

— предусмотреть в плане разработки правовых актов, утверждаемых Правительством Российской Федерации  разработку национальной концепции охраны водных биологических ресурсов в условиях интенсивного промышленного освоения внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации,  эколого-рыбохозяйственные требования при освоении нефти и газа на континентальном шельфе и внутренних водных объектах.

2.МЧС России, совместно с Минэнерго России и МПР России подготовить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы по обеспечению экологической безопасности при освоении нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации.

3.Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить принятие федерального закона «О порядке проведения работ по освоению природных ресурсов на континентальном шельфе Российской Федерации». Предусмотреть при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» следующие положения:

— внесение недропользователем предварительного взноса для осуществления превентивных мер по обеспечению сохранения водных биоресурсов и среды их обитания в районах освоения нефтегазовых месторождений – а также обязательное выполнение на водных объектах рыбоводно-мелиоративных мероприятий;

— возмещение ущерба, наносимого водным биологическим ресурсам, определяется с учетом всех сбрасываемых в водные объекты загрязняющих веществ;

— государственные экспертизы, осуществляемые специально уполномоченными федеральными органами в области охраны окружающей природной среды, включая рыбохозяйственную экспертизу, являются составной частью Государственной экологической экспертизы.

4.Минэнерго России, Миприроды России, МЧС России,  Минтрансу России, Ростехнадзору, Росприроднадзору, Роснедрам), Администрациям Федеральных Округов и Субъектов Федерации в месячный срок подготовить и представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения по:

-совершенствованию системы экологического мониторинга в районах добычи нефтегазовых ресурсов шельфовой зоны Российской Федерации;

-усилению надзора и контроля над выполнением организациями требований нормативных правовых документов, регламентирующих деятельность по предупреждению и ликвидации разливов нефти в шельфовой зоне Российской Федерации;

-коренному улучшению деятельности в области предупреждения и ликвидации разливов нефти в районах ее добычи;

-определению конкретных исполнителей, ответственных за возмещение ущерба от последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в шельфовой зоне Российской Федерации;

-определению достаточности количества и степени технической оснащенности аварийно-спасательных формирований и принятие конкретных мер по решению выявленных проблем в шельфовой зоне Российской Федерации.

В данной работе использованы материалы выступлений докладчиков на Международной конференции «Нефть и газ арктического шельфа – 2004»:

Матвеева Ю.И., Корнеева О.Ю., Рыбалко А.Е., Федоровой Н.К., Иванова Г.И., Нечхаева С.А., Шеломенцевой А.Г., Скворцовой А.Е., Мишина В.Л., Титова О.В., Плотициной Н.Ф., Матишова Г.Г.Прищепы Б.Ф., Дале С., Кристофферсена Б.Ю., Н.Григоренко (ВНИГРИ), И.М.Мирчинк (НКЦ «Морнедра»),В.И.Савченко (ГНЦ «Южморгео»), Б.В.Сенин (ОАО «Союзморгео»), О.И.Супруненко (ВНИИОкеангеология)  и других.